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法治是国家进行社会治理的重要方式。检察机关作为国家法律监督机关，以办案为履行职能的基本方式，以维护国家法制统一和社会公平正义为重要使命。行政机关作为承担社会管理、市场监管、公共服务等广泛职能的国家机关，应当接受最广泛的监督。党的十九届四中全会提出，“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督。”行政检察应当将办理具体案件与促进社会治理结合起来，坚持系统的、整体的法律监督观念，立足个案统一执法司法标准，以整体思维监督类案，以系统观念参与社会治理，以准确判断提升质效，以能动履职实现与社会治理系统的贯通衔接。
第一，坚持用统一标准办理个案。行政争议起因于行政管理，行政机关与相对人地位不对等、目标不对称，使得行政法具有不同于民商法的诸多特点。比如，公民、组织接受行政机关履行义务不意味着放弃公法上的权利，主张个体权利不能阻止公共行政目标实现，等等。行政目标与经济社会发展密切相关。相应地，行政争议具有一定的政治性、较强的政策性。与解决民事纠纷遵循意思自治、尊重当事人自由处分不同，每一条有关行政与公民、组织关系的规则都具有公共政策的属性，需要符合“同等情况相同对待”的行政法准则。禁止反复无常，是行政法的一条基本准则，既适用于行政执法，也适用于行政审判和行政检察。公民、组织不服生效行政裁判申请监督，在行政执行阶段寻求权利救济，蕴含着对公平的渴望，而非孤立的、单纯的事实判断。执法决定、司法裁判公平与否，只有将当事人个别主张放置到整个规则体系中，与同类案件相比较，才能得出可靠的结论。为此，行政检察办案不仅要将执法、审判标准是否前后一致作为一项审查内容，而且要通过完善检察办案标准、发布案例等方式，在全国范围内统一行政检察办理各类案件的标准。
第二，坚持用整体思维监督类案。行政机关、审判机关、检察机关各有分工又同属于国家机关，都是国家和社会治理体系的重要组成部分。基于检察机关的宪法定位，行政检察首先是以公权监督公权的国家制度，是国家治理体系的重要组成部分，主责是监督法院公正司法、促进行政机关依法行政。检察机关与行政机关、审判机关之间，国家监督与公民、组织监督之间，既要恪守功能边界，又要实现贯通衔接。与保障私权必须兼顾实体公正、程序正当不同，行政检察对审判权、行政权的监督应当坚持效能原则，力求以较小的成本取得较好的监督成效，通过监督逐渐减少乃至消除行政审判、行政执法中的违法、不公和侵权。为此，检察机关应当始终秉持客观理性的政绩观。对于同一审判机关在某一时期的多个案件中发生的多个程序违法，不能或无需通过程序重开予以纠正的，以类案监督方式督促其纠正。在办理个案和履行其他职责中发现同一行政机关因同一行政目标作出的时间接近、类型相同、内容相似、问题相关的系列行政行为，特别是属于同等情况必须同等对待的同类行政行为，也应当以类案监督方式制发检察建议。
第三，坚持用系统观念参与治理。习近平总书记强调，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”系统观念要求，国家权力监督体系、国家与社会治理体系的各项具体制度之间实现融合贯通。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）在全面深化行政检察监督部分重申，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。这一改革举措，使得检察监督与行政机关的社会管理、市场监管之间实现了制度贯通、权能衔接，适应了行政权接受最广泛监督的客观需求，为检察机关通过办理个案促进依法行政、推动社会治理提供了强有力的政策支撑。《意见》在《决定》的基础上增加了“依照法律规定制发检察建议”的要求，将督促行政机关履职纠错与履行法律监督职责更加紧密地结合起来。基于系统观念，在履行职责中发现其他机关的错误并敦促纠正，不是一种排他的权力，而是自觉融入监督和治理体系、优化国家监督和治理资源的政治使命和法治义务。行政检察处于行政争议法律解决机制的末端，面对长期未能有效解决的复杂矛盾，透过个案发现社会治理中具有共同性、普遍性的规则缺失、方法缺陷，分析其偶然性因素之外的制度性、管理性根源，运用大数据赋能，建议行政机关完善社会治理相关制度，推动实现依法治理、系统治理，是检察机关参与社会治理的重要方式。
第四，坚持以准确判断提升质效。检察建议是检察机关参与推动社会治理的基本方式。在国家法律法规数据库中，至少有80多部法律使用了“建议”，既有国家机关之间的建议，也有向监管对象提出的建议，甚至有个人对组织、下级对上级的建议。这说明，在我国社会主义法律体系中，“建议”本身不是专属于某一机关的权能，而是国家机关之间，国家机关与社会主体、市场主体之间联系互动的一种正式表达方式，以建议对象积极回应、履行职责获得正反馈的互动机制。国家机关之间的建议，旨在敦促主责机关履职或纠错，建议者不是建议事项的主责机关，无须遵循职权法定原则。关于国家机关建议的效力，大致有三种情况：监察建议，在监察法中作为一项监察职责且被赋予与监察决定几乎相同的效力，与监察机关充分的判断能力相适应，符合公职人员违法与行政行为后果相联系的法治逻辑；行政机关对监管对象、社会管理对象的建议，通常作为执法的前奏，作用如何，取决于行政机关的问题发现能力；司法建议、检察建议、审计机关建议，要求回应但未明确不回应的后果，实际影响力取决于判断的准确性。总体来看，法律关于建议效力的设计，与建议机关的履职方式、判断方法相适应。在法律授权范围内切实提高问题发现和事实判断、价值判断能力，使每个检察建议建立在准确的事实判断、正确的价值判断基础之上，提出切实可行、符合规律的建议指向，是行政检察以实际行动推动社会治理的一个努力方向。
（最高人民检察院第七检察厅副厅长 张步洪）
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