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近年来，网络上出现“炒货案”“芹菜案”等一些“小过重罚”的案件，聚集公众的视线，折射出执法机关在处罚裁量把握上，特别是减轻处罚裁量的把握上存在不足，与百姓朴素的情感有差异，一定程度上影响政府公信力。《行政处罚法》确立了过罚相当的原则性规定，多数执法机关在法定罚款幅度内已能灵活运用。然而，如何精准适用减轻处罚的相关规定，一直是行政执法过程中所面临的难题与焦点。 现状与困境 1．法律规定较为宽泛。 减轻处罚与从轻处罚难以区分。《行政处罚法》第三十条、第三十一条和第三十二条中规定的情形同时适用从轻、减轻处罚，当事人符合其中的某一具体情形时，应当适用从轻处罚还是减轻处罚通常难以准确区分。 减轻或从轻情形可能与从重情形兼而有之。当事人存在从轻或减轻情形时，可能同时具有从重情形，是否可以适用减轻处罚在执法实践中难以把握。此种情况通常只能将从轻或减轻情形认作从轻情形，并与从重情形相抵。如要作出减轻处罚，则难上加难、慎之又慎。 2．执法面临追责风险。 上位法没有关于减轻处罚的明确规定，上级机关确定的减轻处罚范围少之又少，执法机关即便认为属于“小过”案件，也往往不敢适用、不会适用。 执法机关不敢适用减轻处罚条款。在执法机关主动采取减轻处罚措施的情况下，是否严格遵循了《行政处罚法》的基本原则、恰当地行使了处罚裁量权，抑或是存在滥用职权的情形，往往难以明确界定。甚至在不同地区、不同级别的执法机关、监察机关、审判机关和检察机关之间，对此类情况的判断标准亦存在差异。一旦与上述机关认定标准不一致，执法机关可能面临被纠错或败诉风险，甚至可能受到行政处分或者刑事追责的风险。多数执法机关因为不敢用而选择不用，历史经验告诉我们，这样的履职风险会小很多。 执法机关不会适用减轻处罚。目前，大多数执法机关尚未制定具体的减轻处罚规定，仅有极少数机关制定了个别处罚条款的减轻处罚清单，且这些清单仅适用于特定情形，无法全面覆盖所有相关条款及减轻处罚的各种情况。对于无法直接适用的“小过”案件，执法机关既担心法定罚款幅度内作出处罚可能属于“重罚”，继而引发舆情风险，又不会准确适用“如何减轻”“减轻多少”，比如生态环境领域无证收集、处置危险废物的起罚点为100万元，针对个人违法减轻到50万合理还是10万合理，尚没有评判标准。 对策与建议 1．多维度综合评价，确保合法合理。 评价是否可以减轻处罚应当综合考虑，既要符合《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条中的法定可以减轻处罚的情节，又要结合执法实践中某些特定酌定减轻处罚情节，比如主观过错、承受能力等因素。裁量考虑的因素越多，结果也相对客观公正，操作性也越强。对“立功表现”“积极整改”等一些裁量幅度相对较大的应当视不同具体情形区分对待，比如“立功表现”中检举他人刑事犯罪与检举他人行政违法的，“立功”程度有明显差异，评价也要有所区分。实践中可以将不同的情节进行量化赋分，其中从重情形作为反向赋分，执法机关可以根据最终赋分汇总情况确定是否减轻以及减轻的幅度。 2．全流程闭环管理，防范廉政风险。 行为闭环。消除违法后果、避免再次违法是执法监管的重要目的，执法机关应当对当事人的改正情况及时复查复核，实现行为的闭环管理。并将当事人认错认罚、整改情况作为裁量评价的重要组成部分，绝不能因为可以“小过轻罚”而出现“边罚边错”。 程序闭环。对作出的减轻处罚案件，要加强内部监督、规范流程，必须经过法制审核和集体讨论。对于清单内、规则内的减轻处罚，可以由本级案审委讨论决定；对于清单外、规则外的减轻处罚或个案调整，可以在经上述程序后报请上一级案审委批准，保证案件审查的灵活性和原则性，有效防范履职风险。对于基层执法机构和人员开展减轻处罚的大胆探索和尝试，应当给予适度保护和支持，推行尽职免责。 3．广角度公开公示，接受社会监督。 制订减轻处罚的政策应当广泛征求公众、专家、部门和企事业单位的意见，最终文件应当向社会公开。适用减轻处罚的案件，特别清单外、规则外的，应当主动公开公示处理结果，接受社会监督。运用过程中发现的问题，以及公众提出的意见建议，应当在下次修订中充分吸收，不断改进。 作者单位：浙江省嘉兴市生态环境局 |
